О градостроительной и архитектурной политике России после вступления в ВТО

Вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 2012 году требует переосмысления той роли, которую архитектурная деятельность призвана играть в жизни государства и общества, и места, занимаемого в градостроительном законодательстве. Сфера градостроительной деятельности в России, по определению Градостроительного кодекса РФ, включает все основные этапы создания, преобразования и дальнейшей жизнедеятельности объектов капитального строительства: документы территориального планирования и зонирования, архитектурно-строительное проектирование, строительство и эксплуатацию. Этапы представляют последовательность неразрывно связанных звеньев одной цепи. Срок адаптации градостроительной отрасли для иностранного участия определяется специалистами в 2-3 года, из которых половина уже прошла. Какие структурные изменения произошли за это время, каким образом меняется градостроительная политика?
Для понимания особенностей современного состояния градостроительства и архитектуры приходится сопоставить как минимум пять направлений законодательства:

- градостроительная деятельность,
- архитектурная деятельность,
- охрана и использование объектов культурного наследия,
- техническое регулирование,
- охрана авторских прав.

Хронологический анализ развития и изменений законодательства России представлен на диаграмме начиная с 1995 года, то есть с момента официального создания ВТО.

Своевременным и совершенно необходимым инструментом на пути присоединения России к ВТО явился закон 2002 года «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ), открывший новую систему отношений в сфере создания объектов капитального строительства. Градостроительный кодекс РФ 2004 года (190-ФЗ) в известной степени следует принципам технического регулирования, установленным двумя годами ранее. Формулировки Градостроительного кодекса в значительной мере имеют техническую направленность, а творческая составляющая градостроительной и архитектурной деятельности утрачена как в постановке задач, так и в терминологии. Постепенно к 2010 году установилось доминирующее положение этих документов.

В свою очередь, закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» 1995 года (169-ФЗ) последовательно утрачивал то значение, которое первоначально ему отводилось в сфере градостроительных отношений. В результате архитектурная деятельность сегодня не рассматривается Градостроительным кодексом как необходимый интеллектуальный и созидательный элемент строительной деятельности. Здесь оставлено место только архитектурностроительному проектированию как техническому способу реализации архитектурного объекта. В 2003 году из закона исключена глава II «Лицензирование архитектурной деятельности», в 2008 утратила силу глава IV «Авторское право на произведения архитектуры». При этом в закон не вносились актуальные изменения, совершенно необходимые по логике развития сопутствующих законодательных норм. Само определение термина «архитектурная деятельность» выглядит недостаточным: «Архитектурная деятельность – профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции (далее – документация для строительства), авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов» (169-ФЗ, статья 2). Речь идет только о создании архитектурного объекта и не подразумевает каких-либо преобразований, что выводит из сферы архитектурной деятельности реконструкцию и капитальный ремонт объектов капитального строительства, однозначно отнесенные Градостроительным кодексом РФ к сфере градостроительных отношений.

Такими же неясными с точки зрения архитектурной деятельности являются работы по сохранению объектов культурного наследия. Закон № 73-ФЗ от 25.06.2002 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (статья 2) подтверждает необходимую взаимосвязь деятельности по сохранению объектов культурного наследия с основополагающими законами:«Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом». Как видно из текста, работы по объектам культурного наследия должны регулироваться в том числе законодательством об архитектурной деятельности. Однако определение собственно архитектурной деятельности не подразумевает не только мероприятий по преобразованию объектов капитального строительства, но также не включает и работ по сохранению объектов культурного наследия (реставрации, приспособлению для современного использования). Проектирование реконструкции, реставрации и подобные работы должны осуществляться квалифицированными архитекторами, следовательно, определение архитектурной деятельности должно включать как создание, так и возможное преобразование архитектурного объекта. Результат преобразования, представляющий в том числе новый архитектурный объект, должен в полной мере регулироваться законодательством об охране авторских прав.

Законодательный блок технического регулирования обязателен для всех этапов, объектов и процессов градостроительной деятельности: для документов территориального планирования и зонирования, инженерных изысканий, проектной документации для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, при выполнении работ по сохранению объектов культурного наследия (для предпоследних и последних – во всех случаях, когда затрагиваются характеристики надежности и безопасности, то есть в большинстве случаев). Таким образом, сфера технического регулирования является всеобъемлющей и объединяющей, как и сфера градостроительного регулирования.

Оценивая пройденный за 17 лет путь, отмечая объективность и неизбежность установления новых законодательных отношений, приходится признать их недостаточную согласованность и неоднозначность. Вступление России в ВТО сопровождалось принятием распоряжения Правительства РФ № 1487-р от 16.08.2012 «Об утверждении плана мероприятий («Дорожной карты») «Улучшение предпри нимательского климата в сфере строительства»» – распоряжения декларативного и заведомо трудноисполнимого. В общей части документа указано, что Россия в 2012 году занимала 178-е место по совокупности бюрократических процедур в строительстве, по рейтингу Doing Business. Установлена амбициозная цель – через 6 лет выйти на 34-е место. Для достижения этой цели был сформулирован ряд поручений министерствам и ведомствам, среди которых: поэтапная отмена обязательной экспертизы проектной документации с 1 января 2013 года, введение уведомительного порядка разрешения на строительство, принятие «исчерпывающих перечней федеральных и региональных норм, документов и технических регламентов, обязательных к применению» (здесь правительство однозначно признаёт неудовлетворительность действующей системы нормирования), создание системы применения европейских и международных стандартов в сфере строительства. Строительное сообщество с нетерпением ожидало революционных изменений, однако ни одно из поручений правительства выполнено не было. 29 июля 2013 план мероприятий без каких-либо разъяснений был отменен и принят новый, аналогичный по формату, документ № 1336-р «План мероприятий («Дорожная карта») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства»».

Любопытно, что в общей части документа вновь приводится рейтинг Doing Business, где наша страна вновь (год
спустя!) занимает 178-е место, а цель ещё более амбициозна – 34-е место (!!), но уже через 5 лет.

При этом из нового распоряжения исчезла конкретика и революционность предыдущего документа, на смену пришли неконкретные указания, например, «Оптимизация требований к составу и содержанию разделов проектной документации объектов капитального строительства». Таким образом, годом ранее Правительство РФ признавало неудовлетворительное состояние по крайней мере части процессов градостроительной деятельности и планировало конкретные меры для улучшения ситуации. В 2013 году, имея ту же неудовлетворительную ситуацию, проблемы предпочитают не замечать.

Принимаемые и отменяемые правительством без правовых и административных оценок «дорожные карты» свидетельствуют об отсутствии согласованной градостроительной политики, а также говорят о безразличии к исполнимости поставленных задач.

В результате вводится в заблуждение как общество в целом, так и профессиональное сообщество в частности. Неисполняемость и/или неисполнимость поручений правительства внушает неуверенность как национальным, так и зарубежным участникам российского строительного рынка.

На фоне вносимых ежегодно многочисленных поправок в нормативно-правовые акты (в Градостроительный кодекс только в 2013 году поправки вносились одиннадцатью (!) федеральными законами) остаются неурегулированными многочисленные аспекты внутреннего российского законодательства.

По-прежнему открыты для произвольных толкований вопросы терминологии, где часть необходимых терминов определена недостаточно («архитектурная деятельность»), другая часть определяется различными официальными документами противоречиво («проектная документация»), третья часть имеет определения расширительные или перечислительные («линейные объекты»), а четвертая часть вовсе не имеет законодательно установленных определений (например, законодательство об объектах культурного наследия просто не содержит терминологической части, что оставляет инвесторам и чиновникам бескрайние возможности трактовки таких понятий, как «приспособление объекта культурного наследия для современного использования», где под приспособлением понимается и демонтаж мешающих частей, и застройка дворовых пространств, и устройство мансардных этажей, и т. п.).

Принятые для сближения позиций России и стран ВТО положения с течением времени трактуются произвольно, установленные принципы допускают исключения, что совершенно недопустимо с точки зрения поддержания статуса закона в диалоге власти и общества. Например, принцип добровольного применения документов в области стандартизации, установленный федеральным законом 184-ФЗ «О техническом регулировании», получил в 2010 году законодательно закреплённое исключение об обязательности стандартов и сводов правил – для зданий и сооружений. В результате в России действует не имеющая аналогов схема частично обязательного нормирования: в сфере пожарной безопасности нормативные документы имеют силу добровольного применения, в остальных сферах безопасности нормативные документы обязательны (фактически лишь частично обязательны), а санитарное нормирование выведено за пределы технического регулирования и носит безоговорочно обязательный характер.

Для обеспечения работоспособности законодательства особого внимания заслуживает корректная постановка задач и провозглашение принципов, определение сфер действия, безукоризненное согласование трактовок как внутри отдельно взятого документа, так и в рамках всей совокупности действующих нормативно-правовых актов. Без приведения к взаимному соответствию национальной нормативно-правовой базы, включая принятие исчерпывающей и непротиворечивой терминологии, невозможно строить реальные планы по гармонизации отечественного законодательства с международными правилами.

Возвращаясь к архитектурной деятельности, нельзя не затронуть вопросы охраны авторских прав.

Гражданский кодекс Российской Федерации (230-ФЗ от 18.12.2006, часть четвертая) устанавливает, что объектами авторских прав являются произведения науки, литературы и искусства независимо от достоинств и назначения произведения, а также от способа его выражения (включая произведения архитектуры, градостроительства и садовопаркового искусства, в том числе в виде проектов, чертежей, изображений и макетов). Определены три составляющих авторских прав на произведения искусства:

1) неотчуждаемые права (право авторства, право автора
на имя);
2) отчуждаемые права (исключительное право, право на
обнародование произведения);
3) право на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений (необходимость согласия автора на внесение в его произведение изменений).

Для того чтобы произведение архитектуры было построено (практически реализовано), чаще всего исключительное право на проектную документацию (включая архитектурный проект) должно перейти от автора проекта иному лицу – застройщику или техническому заказчику. Иначе объект не будет построен, не считая относительно редкого случая реализации проекта собственными силами автора, выступающего одновременно застройщиком.

Под исключительным правом понимается использование произведения, включая ряд составляющих: «воспроизведение произведения, то есть изготовление одного и более экземпляра произведения или его части в любой материальной форме… при этом запись произведения на электронном носителе, в том числе запись в память ЭВМ, также считается воспроизведением <…>; распространение произведения путем продажи или иного отчуждения его оригинала или экземпляров; практическая реализация архитектурного, дизайнерского, градостроительного или садово-паркового проекта».

При такой передаче исключительное право использования произведения переходит от автора к иному правообладателю. Следовательно, для какого-либо законного использования авторского продукта (реклама, участие в конкурсах проектов и реализаций и т. п.) уже автору проекта необходимо получать от нового правообладателя соответствующее разрешение. Ситуация парадоксальна, налицо очевидное препятствие для развития и популяризации архитектурной деятельности. Возможно, ситуация имела бы логичное разрешение при возможности сохранения за автором проекта права на некоммерческое воспроизведение и ограниченное распространение произведения. В любом случае полная или частичная передача исключительного права должна решаться в рамках тщательно проработанных договорных отношений. Для соблюдения интересов сторон разумно закрепить в договоре условия трёх основных составляющих использования проекта как предмета авторского права, например:

- воспроизведение проектной документации застройщиком или техническим заказчиком допускается только в целях получения необходимых согласований и заключений, строительства объекта, рекламирования строящегося объекта; при этом не ограничивается право автора на воспроизведение в целях рекламы и популяризации архитектурной деятельности;
- распространение проектной документации обеими сторонами допускается только в указанных для воспроизведения целях; повторное применение проекта может осуществляться только по отдельному соглашению сторон;
- практическая реализация объекта может осуществляться только в полном соответствии с архитектурным проектом, авторский надзор в процессе строительства признается неотъемлемым правом автора.
Вероятно, могут потребоваться изменения формулировок Гражданского кодекса, допускающих обоюдное использование (воспроизведение) архитектурного проекта и автором, и заказчиком.

Вспомним также, что с 2010 года Техническим регламентом «О безопасности зданий и сооружений» (384-ФЗ от 30.12.2009) авторский надзор в России отнесен к формам добровольной оценки соответствия. В этой ситуации для защиты авторского права при реализации проекта приходится в каждом конкретном случае оговаривать необходимость авторского надзора.

Обратим внимание, что передача исключительного права никоим образом не может касаться вопросов изменения архитектурного объекта. Архитектурный объект, как предмет собственности, свободно обращается на рынке, служит определённым, в том числе изменяющимся, функциям и может требовать тех или иных изменений. Для защиты произведения от искажений вступает в силу право автора на неприкосновенность произведения, реализуемое с помощью необходимости согласия автора на внесение в его произведение изменений. Очевидно, возможность такого согласия, в том числе с участием автора в разработке изменений, может определяться исключительно индивидуально в каждом конкретном случае.

В завершение в очередной раз отмечается необходимость ясного законодательного закрепления роли архитектора и архитектурной деятельности как неотъемлемой части деятельности градостроительной. Задача создания и модернизации благоприятной среды жизнедеятельности человека не может быть решена без признания на законодательном уровне роли архитектора как профессионального и социального гаранта результата градостроительной деятельности. Значительно более важную роль должно выполнять государство, закладывая основы планирования и управления, отвечая за результаты градостроительной деятельности и в полной мере защищая авторские права архитектора как важнейшего участника процесса градостроительного развития. Безусловно, здесь требуется как решительность законодательной власти, так и готовность профессионалов принять на себя высокую ответственность.